在城镇化大背景下，大量农民工将市民化，并纳入到城镇居民住房保障机制之内，由此必将带来住房格局的变化。回顾近30年的中国住房体制，在整个经济大转型之际，中国住房制度改革有望向前再推进一步。而随着个人住房信息系统、房产税等房地产管理“基础设施”的逐步建立，中国住房体制必然更公开、透明，进而走向公平成熟。

保障房范围“扩编”

序幕开启：

保障房“扩编”，并不意味着住房制度的另一次大的变革，保障房应该涵盖在一个城市工作生活的所有人群，从制度设计上就应当是全面的保障，与农民工身份或户籍并无直接关联性，而中国住房制度改革确实需要再往前走一步，亟须顶层设计，建立起一个公开透明，进而公平、市场成熟的住房体系。

就在蛇年新春来临之前，在深圳打工的“非市民”得到政府的一个“红包”——深圳住房保障制度重大改革，没有户籍也有保障。

作为中国改革开放的先锋城市，深圳在土地、住房等改革“硬骨头”之上再次敢为天下先。这次率先发布的《深圳市住房保障制度改革创新纲要》，提出十项改革创新举措，其中一大亮点是保障房范围“扩编”。

根据纲要，深圳市的住房保障对象从户籍低收入家庭扩大到户籍无房家庭；保障范围从户籍住房困难家庭，向非户籍住房困难人才家庭延伸，以公共租赁住房、租房补贴解决非户籍人才家庭住房困难；创新保障性住房产权管理模式，由政府直接投资与运营，转变为政府与社会投资并举、政府与企业运营相结合等。该纲要还提出总体目标是，到“十二五”期末，户籍住房困难家庭住房保障率（含实物配置和货币补贴）达到70%，其中户籍低收入住房困难家庭住房保障率达到98%；非户籍住房困难人才群体住房保障率达到80%。

“保障房一定要补进来。虽然各地政府在保障房建设方面花很大力气，但仍有很多人渴望却又得不到。所以在制度层面应当完善，从分配、管理、建设等方面来加以完善，这是一个较长时间的政策推进过程。”房地产权威专家、住建部政策研究中心原副主任王珏林说。

然而，王珏林指出，将非市民或农民工纳入到保障房的保障范畴之内，就视为是住房制度改革或是为城镇化铺路的理解并不全面。

“所谓保障房‘扩编’，并不意味着住房制度的另一次大的变革，保障房就应该涵盖在一个城市工作生活的所有人群，只不过这个城市的保障能力有限，它先保障本市的，慢慢扩展到其他部分，这只是个过程。”

王珏林直言，从制度设计上其就应当是全面的保障，与农民工身份或户籍并无直接关联性，而中国住房制度改革确实需要再往前走一步，亟需顶层设计，建立起一个公开透明，进而公平、市场成熟的住房体系。

“我一直思考一个问题，为什么大家对中国的房地产市场，对中国的住房，对中国的房价，意见那么大，说明我们的市场不成熟，还有我们的制度没有建立起来。过去国有企业改革大潮下的工人下岗时，大家对就业、对改革意见也很大，通过这些年保障制度的完善和就业市场的成熟，现在这方面闹的人少了，这是一个道理。”他说。

住房制度改革迈过30年 须再上台阶

中国住房制度目前仍不清晰，还处于既有福利又有市场的管理状态，而改革的方向，应当是以市场为主导。中国住房市场发展这么多年后，确实需要有一个顶层设计。制度建设应当包含着所有人，即大家都应当在一个尺度之下，都服气认可的一个住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。

1988年初，全国住房制度改革开始推开，如今已经过去整整25年。回顾历史，房改作为“房改、医改、教改”的三大改革之一，是我国经济体制改革的重要组成部分，其影响波及家家户户，与中国经济可谓息息相关。可以说，其影响和意义远远超出经济范畴。

按照教科书上的定义，住房制度改革是对城镇居民住房保障体制的改革，是指对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济机制的住房体制，实现住房的商品化和社会化。

与其他各项改革一样，住房制度改革也是在探索中不断前进，在调整中逐步展开，与党和政府的工作密切相关。有人根据相关重大决策出台以及实践中执行的效果，将我国住房制度改革分割为三个10年，即1978-1988年的探索试阶；1988-1998年在全国逐步推开和深化阶段；1998年至今实行的住房分配货币化，建立住房保障制度阶段。

“如今中国住房制度仍有多方面需要改革。”著名经济学家、房地产研究专家李开发早在2009年就对这个问题进行过深入研究，并大力向媒体阐述。他指出，住房涉及面最大，涉及家庭生活的全过程，社会关注度最高，反响也最大。

李开发认为，在近几年我国的房地产发展历程中，住房的税收制度，住房预售制度、住房信贷制度、住房土地供给制度、抵押贷款的评估制度等都存在各种问题，需要排除干扰，深化改革。

在他看来，一个完善的国家住房建设制度，它至少要解决八大问题：一是现有城市中低收入阶层的住房保障问题；二是城市相互之间人口流动就业居住问题；三是城市化过程中数亿农民进城以后住房问题；四是农民进城后大量土地荒芜与原住房闲置问题；五是在不同城市中申购保障性住房的标准问题；六是对多套住房持有的管理与调整规范问题；七是农村与城市相关制度的衔接问题；八是现在住房状况与新住房制度衔接问题。

王珏林尖锐地指出，就住房制度本身而言，中国住房制度目前仍不清晰。

“实际中国住房制度还处于既有福利又有市场的管理状态，而改革的方向，应当是以市场为主导。”他认为，中国住房市场发展这么多年后确实需要有一个顶层设计。

“制度建设应当包含着所有人，即大家都应当在一个尺度之下，都服气认可的一个住房制度安排，首先就是公平、公正、透明、合理的框架。”王珏林重申道。

小产权房清理或是改革突破口

要从根本上解决小产权房的问题，首当其冲的是农村土地制度应当有一次改革，以求解决并保证农村、农民、农业的利益，在这三个利益得到保证之下，再考虑一个突破，就是集体和国有土地市场的统一化。

王珏林认为，简而言之，中国住房制度改革涉及两大方面，其一是土地，其二是住房本身，这两者纠缠在一起，让问题更为复杂，改革难度也陡增。

“以小产权为例，就涉及农村土地改革问题。”王珏林指出，要从根本上解决小产权房的问题，首当其冲的是农村土地制度应当有一次改革，以求能够解决并保证农村、农民、农业的利益，在这三个利益得到保证之下，再考虑一个突破，就是集体和国有土地市场的统一化。

全国工商联房地产商会旗下REICO工作室的报告显示，“十一五”期间（1995-2010），全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。而业内有人士猜测，目前全国小产权房面积可能高达60亿平方米，其体量之大，远超想象。如何破解此痼疾，绝非易事。

小产权房已经是一个“老大难”问题，在每年全国两会上，也是“常论常新”的话题，其成为二次房改突破口，也是当务之急，又可与二次土地改革相应前行。

事实上，在2012年初，国土资源部、住房和城乡建设部等14部委就已经联合草拟了小产权房初步清理整治政策方案并上报国务院，但从现实来看，进展缓慢，足见改革之难度和阻力之大。

但是，此项改革或许已从地方试点拉开序幕。年前，北京市国土资源局有关负责人在一次讨论会上透露，今年北京将选择部分区域试点治理小产权房。该负责人表示，北京市已对已售的小产权房进行查处，同时确保在售的房屋中不能再出现小产权房。小产权房的清理问题，要坚持两个原则，既不能伤害农村和农民的利益，同时也不能对土地市场和土地秩序产生不良影响。

据透露，目前北京市小产权房的治理政策正处研究阶段，一旦结果公布，将按照国土部要求，选择部分区域做治理试点。

王珏林直言，小产权房的出现和泛滥，实际上是制度和管理滞后造成的，也说明土地改革和房改同样重要。

“你一个板子打在谁身上都有不合理性，而且小产权还不能一拆了之。小产权房实际上也是钱，不管是谁的钱，都是国家的钱，人民的血汗。我的观点是，第一，针对小产权抓紧制订制度法规；第二，小产权房不能再发展了；第三，能不拆的就不要拆；第四，一旦允许小产权房上市，利益要收到农民手中。”

王珏林表示，购买和居住小产权房属于钻政府的空子，有很多人还带有投资性，因此在制度设计上绝不能出现“谁先破坏原则谁就占大便宜”的导向。

保障房建设仍须强化制度安排

中国保障房缺乏体系建设，政府应当承担的责任都不清楚，导致地方政府都不主动地配合做好这项工作，而是你推一步我就走一步，这个必须改；我国亟需建立真正体现社会公平和效率的新住房保障制度。

十八大报告提出建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。保障房建设首次列入党代会报告，为住房制度发展指明了方向。

“中国保障房缺乏体系建设，政府应当承担的责任都不清楚，导致地方政府都不主动地配合做好这项工作，而是你推一步我就走一步，这个必须改。”王珏林说。

著名经济学家、国家行政学院决策咨询部王小广也认为，我国亟需建立真正体现社会公平和效率的新住房保障制度。“我认为，我们需要这样的新住房制度：以市场化为基础、政府提供最基本的住房保障、只鼓励一户一套住房的住房制度，并相应的建立政府宏观调节与市场基础性作用相结合的房地产宏观调控政策体系。”他说。

王小广认为，政府提供最基本的住房保障有以下四层含义。其一是，基本制度和政策定位。住房保障的基本功能是“托底”，满足居民最低的住房需求，是保“基本”，不是保“改善”。

其二是要确定“最基本”的标准。“最基本”也就是“最低”标准，追求的是“低标准、广覆盖”的政策目标。不仅户型要小，而且要相对同质，不能有的大、有的小，由于位置的差异，单位价值肯定不一样，但总价值量应相当，不能出现户型价值量的明显差异。

“我们建议，为了体现公平，同时也有利于政府节约投资，在大城市保障性住房户型选择上应学习香港，户型面积控制在30～40平方米，不能超过50平方米；中小城市可适当放宽，但也不能超过60平方米。”他说。

其三是要防止一些过渡性制度安排或保障长期化。住房制度保障是“保底的”，是长期保障，而许多政策性保障一般是过渡性的、灵活的，对此要严格区别，避免一些过渡性保障长期化，带来严重不公平问题。另外，王小广认为，政府提供的保障形式应以实物为主，货币补贴为辅。

王小广还认为，只鼓励一户一套住房，体现的是公平原则，应将其写入未来出台的《住房法》或《住房保障法》中。其含义是对一户购买或租赁一套住房在金融、税收等政策上永远都给予优惠，而对第二套以上的住房采取显著性差异化政策。他直言，现在的差异化信贷政策的“差异性”不明显。

“在房地产业暴利情况下，用基准利率上加10%的所谓差异化政策不可能起到抑制投机需求的目的。对第二套住房要采取高利率和税收政策，抑制这部分需求（高利率、高税收意味着购房的成本高，只要购房者愿意承受就不限制其购买）而不是禁止它。你可以购买第二套住房、第三套住房，但你必须付出比第一套住房高得多的利率，按比第一套住房高得多的税率交税，因此既要征收高税率的保有环节税，也要开征高比例的投资收益所得税（50%以上）。”他说。

（上海证券报）